原衛(wèi)生部政策與管理研究專家委員會(huì)委員 周壽祺 

 新醫(yī)改的“十二五”規(guī)劃提出加快健全全民醫(yī)保體系。在完善基本醫(yī)保管理體制方面，要求探索整合職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度管理職能和經(jīng)辦資源。在確保基金安全和有效監(jiān)管的前提下，鼓勵(lì)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務(wù)。在筆者的理解中，任何一個(gè)醫(yī)療保障 (含醫(yī)療保險(xiǎn)，除特指外)當(dāng)其目標(biāo)選定后，目標(biāo)包含定性、定量、時(shí)間、空間四要素，應(yīng)從立法、管理、經(jīng)辦、監(jiān)督等功能上定位。

立法 規(guī)范地說(shuō)，應(yīng)先立法，后實(shí)施。但在中國(guó)境內(nèi)改革的實(shí)踐中，往往“摸著石頭過(guò)河”，先實(shí)施，后立法，最多制定一個(gè)行政規(guī)章。如從1952年8月政務(wù)院發(fā)布《國(guó)家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》,到1998年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，再到2011年7月1日正式實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)幾十年。而目前，“保基本”的法律依據(jù)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》。該法第二條規(guī)定要建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)險(xiǎn)制度；第三條規(guī)定“堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的的方針”。

管理 縱觀世界各國(guó)的醫(yī)療保障行政管理，有統(tǒng)一于社會(huì)保障部門的，也有統(tǒng)一于衛(wèi)生部門的，其之所以長(zhǎng)期存在這種狀態(tài)，源出于利弊并存，取決于決策意向。

現(xiàn)今，在管理的功能定位上，中國(guó)境內(nèi)的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)劃歸人力資源和社會(huì)保障部門主管，新型農(nóng)村合作醫(yī)療劃歸衛(wèi)生部門主管，這是在特定歷史條件下形成的。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條規(guī)定“國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保障管理工作。”為克服“政出多門”之弊，行政管理,包括制定規(guī)章、出臺(tái)政策、監(jiān)管基金等，建議由一個(gè)部門主管。在這個(gè)前提下，才是“國(guó)務(wù)院其他部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作。”

經(jīng)辦 世界各國(guó)對(duì)醫(yī)療保障的的經(jīng)辦呈多元化狀態(tài)，不僅有社會(huì)保障或衛(wèi)生部門經(jīng)辦，也有政府委托保險(xiǎn)公司或銀行經(jīng)辦。中國(guó)境內(nèi)在上世紀(jì)八九十年代醫(yī)改時(shí)，有勞動(dòng)行政部門所屬的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也有衛(wèi)生行政部門所屬的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還有保險(xiǎn)公司參與的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，政府不列編制與預(yù)算。

如廈門、寧波、新鄉(xiāng)市和縣(市)級(jí)的監(jiān)利、江陰等地試行政府主管、保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的模式。蘇州也曾試圖由中國(guó)銀行和IBM公司合作經(jīng)辦，但由于多種原因未經(jīng)科學(xué)評(píng)估就逐步弱化消失。在這當(dāng)中，江陰市堅(jiān)持至今。

2011年12月，衛(wèi)生部高級(jí)官員視察后，對(duì)江陰市探索建立政府組織推動(dòng)、衛(wèi)生行政部門監(jiān)管、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的新農(nóng)合運(yùn)作機(jī)制，不斷完善新農(nóng)合資金征繳、報(bào)銷經(jīng)辦、運(yùn)行監(jiān)管、醫(yī)療服務(wù)等，最大限度地提高“新農(nóng)合”資金使用效率，降低運(yùn)行成本，確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療健康可持續(xù)發(fā)展，提高了廣大農(nóng)民群眾的醫(yī)療保障水平給予高度評(píng)價(jià)。

然而，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)經(jīng)辦機(jī)的歸屬均未作統(tǒng)一規(guī)定。從實(shí)踐看，筆者認(rèn)為這同樣適用“政事分開(kāi)”、“管辦分開(kāi)”的原則，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宜定為法人單位，獨(dú)立依法行使權(quán)責(zé)，不必強(qiáng)求成為某一行改管理部門的附設(shè)機(jī)構(gòu)。它與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)藥店的關(guān)系屬民事的協(xié)議關(guān)系，適用《民法》，而不是行政管理關(guān)系。在功能上，鑒于現(xiàn)狀如前所述，基本醫(yī)療保險(xiǎn)可由“管理中心”經(jīng)辦；補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)可交由保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。

監(jiān)管 醫(yī)保是一項(xiàng)重大民生工程，事關(guān)群眾切身利益，應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持群眾參與，專家論證，政府決策的程序，不宜單一由“專家論證”，更不宜單一由“領(lǐng)導(dǎo)拍板”。

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在加強(qiáng)人大、政府監(jiān)管的同時(shí)，建議按第八十條規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)行情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見(jiàn)和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立定期向其報(bào)告的制度。”

同時(shí)，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十八、八十條規(guī)定，政府財(cái)政、審計(jì)部門和社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。而當(dāng)前的要?jiǎng)?wù)就是盡快讓這些法規(guī)實(shí)施到位。

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)各類醫(yī)療保障管理服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的歸屬未作統(tǒng)一規(guī)定。從實(shí)踐看，筆者認(rèn)為應(yīng)適用“政事分開(kāi)”、“管辦分開(kāi)”的原則，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宜定為法人單位，獨(dú)立依法行使權(quán)責(zé)，不必強(qiáng)求成為某一行改管理部門的附設(shè)機(jī)構(gòu)