深化醫(yī)療體制改革是我國“十二五”期間的重大任務，事關國計民生，涉及千家萬戶。隨著醫(yī)改逐漸進入“深水區(qū)”，醫(yī)藥流通領域的亂象日益凸顯，無序的商業(yè)流通為藥價虛高提供了生存土壤，中間環(huán)節(jié)層層加價，醫(yī)藥賄賂屢禁不絕，影響了政府形象，損害了群眾利益。為此，我省從2011年起針對醫(yī)藥流通領域存在的突出問題，開展了醫(yī)藥市場流通秩序的專項整治，將規(guī)范醫(yī)藥流通秩序尤其是藥品發(fā)票清理整頓和鞏固藥品集中采購成果結合起來，進行綜合治理，收到了良好效果。通過專項整治，全省醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)入庫增值稅13.06億元，同比增長22.7%；醫(yī)藥經營公司進醫(yī)院的銷售人員由原來的上萬人核減到符合資質條件的4500余名； 574家縣及縣以上公立醫(yī)療機構全面實行網(wǎng)上藥品采購，采購金額145.33億元，為患者節(jié)約醫(yī)藥費支出約63.18億元。我們的主要做法是：

一、周密部署安排，有序推進專項整治工作

（一）深入調研，找準問題癥結。2010年5月，我省“蘆筍片事件”經媒體曝光后，引起了社會各界對藥價虛高的強烈反響。我們在調查該案過程中，發(fā)現(xiàn)出廠價僅15.5元/盒的蘆筍片經批發(fā)、代理、分銷等環(huán)節(jié)層層加價后，以213元/盒的高價賣給患者，醫(yī)藥流通秩序混亂導致的藥價虛高問題十分嚴重。當年年底，我省正式實施以省為單位的網(wǎng)上藥品集中采購工作后，各方面反饋的信息也使我們認識到：不解決藥品流通環(huán)節(jié)的突出問題，不規(guī)范醫(yī)療機構的采購行為，招標成果將大打折扣。為此，我們在長沙市開展了對藥品、醫(yī)療器械流通市場的專題調研，發(fā)現(xiàn)稅務發(fā)票是醫(yī)藥流通領域灰色利益鏈條的關鍵環(huán)節(jié)。無論是醫(yī)藥生產、流通企業(yè)，還是醫(yī)藥銷售代表，只要他們想牟取非法利益，都離不開逃稅和在發(fā)票上打主意。以“蘆筍片案”為例，其主要涉案人員的公開身份都是醫(yī)藥代表，他們通過掛靠取得代理權后，利用逃稅和虛開增值稅專用發(fā)票獲得巨大的灰色利益，在銷售過程中以回扣為誘餌，打通醫(yī)院的藥劑科、財務科、醫(yī)生等各個環(huán)節(jié)，牟取暴利。可以說，抓住了稅務發(fā)票這個關鍵，就等于牽住了醫(yī)藥流通市場的“牛鼻子”。據(jù)此，我們明確了以整治發(fā)票使用為重點，整頓醫(yī)藥銷售從業(yè)隊伍、規(guī)范醫(yī)療機構采購行為同步跟進的思路，在全省部署開展醫(yī)藥市場流通秩序專項整治。

（二）典型引路，搞好先行先試。醫(yī)藥市場流通秩序整治工作沒有現(xiàn)成的經驗可借鑒，只能在實踐中摸索前進?？紤]到省會長沙匯集了我省近三分之二的醫(yī)藥企業(yè)和醫(yī)療資源，省里選取長沙市開展試點，實行典型引路、以點帶面。為確保試點工作順利推進，省紀委、省監(jiān)察廳、省糾風辦領導多次邀請省會各大醫(yī)院院長、醫(yī)藥企業(yè)負責人座談，聽取意見建議；多次深入到大型醫(yī)療機構和醫(yī)藥企業(yè)進行實地調研。省糾風辦和相關省直部門主要領導參加長沙市專項整治工作動員大會并講話，要求省直各主管部門主動配合長沙市的試點工作，給予指導、支持和幫助。長沙市的試點，取得了兩方面的經驗。一是建立“統(tǒng)籌協(xié)調、各負其責”的工作機制。明確整治工作由各級糾風辦牽頭，履行組織協(xié)調、監(jiān)督檢查職責，稅務部門主要負責虛假發(fā)票的整治，藥監(jiān)部門主要負責醫(yī)藥經營企業(yè)和人員的整治，衛(wèi)生部門主要負責醫(yī)療機構采購行為的整治，醫(yī)保、物價、工商等部門協(xié)同參與、各負其責。同時成立議事協(xié)調機構，重要事項共同研究，重要工作共同部署，重大行動共同參與。這樣，確保了職能部門各司其職、各有側重，專項整治整體推進、取得實效。二是摸索出“轄區(qū)聯(lián)動、同城同治”的工作方法。明確規(guī)定各級各類醫(yī)療機構、醫(yī)藥企業(yè)一律納入注冊登記地的專項整治范圍，實行“一盤棋、一起抓”。轄區(qū)聯(lián)動、同城同治的舉措，打破了部門界線、層級管理和行業(yè)管理的羈絆，使整治工作得以全面開展、不留死角。

（三）全面部署，穩(wěn)步推進。在長沙試點取得經驗的基礎上，2011年6月，省糾風、國稅、衛(wèi)生、藥監(jiān)、工商等七部門聯(lián)合下發(fā)《關于全省開展整頓規(guī)范藥品、醫(yī)療器械市場流通秩序專項治理工作的通知》，并召開專題會議，全面進行部署。主要從三個方面來推動整治工作：一是轉發(fā)長沙市整治工作方案，全面推廣長沙經驗；二是層層開展專項督查。在醫(yī)療機構、醫(yī)藥企業(yè)全面自查的基礎上，由市州糾風辦會同相關職能部門深入醫(yī)療機構、醫(yī)藥企業(yè)開展專項督查。全省共組織對574家縣以上公立醫(yī)院進行了專項督查，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見，對整改工作遲緩的醫(yī)療機構進行重點督辦，對拒不自查、掩蓋問題或弄虛作假的單位進行責任追究。三是開展重點檢查。省糾風辦會同衛(wèi)生、國稅、藥監(jiān)等部門組成聯(lián)合督查組，采取聽取匯報、查閱資料、座談走訪等方式，對29家省部直醫(yī)療機構、重點醫(yī)藥企業(yè)自查自糾情況進行重點檢查，有力推動了問題整改和整章建制工作，確保專項治理深入推進。

二、強力整治稅票，斬斷醫(yī)藥流通領域灰色利益鏈條

對虛假發(fā)票這一維持醫(yī)藥市場流通領域灰色利益鏈條的重要“媒介”，我們匯聚各方智慧，集聚各方力量，進行重點整治。

（一）確定切入點，順查醫(yī)療機構。醫(yī)藥產品物流、資金流以及信息流匯集于醫(yī)院，加上由于醫(yī)院屬于免稅單位，稅務部門長期以來對醫(yī)院發(fā)票使用的監(jiān)管力度不夠，醫(yī)院已經成為虛假發(fā)票的聚集地。而流通環(huán)節(jié)中的醫(yī)藥經營企業(yè)普遍小、亂、散，發(fā)票查處難度大。針對這一情況，經過多次會商，我們打破了以往只查醫(yī)藥經營公司稅票的模式，確定了“先查醫(yī)院、再查供應商”的工作思路，以稅務部門為主導、以發(fā)票檢查為抓手、以醫(yī)療機構為切入點。為解決發(fā)票檢查中少數(shù)醫(yī)療機構不配合的問題，我們協(xié)調省稅務、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門，開展“打擊假發(fā)票、全民在行動”宣傳活動，增強社會各界對專項整治工作的認同感。組織召開多層次座談會，由稅務部門向醫(yī)療機構負責人深入細致地解釋稅收政策，取得理解和支持。搭建衛(wèi)生、稅務、藥監(jiān)、醫(yī)保等多部門的溝通互動平臺，請公安部門派出干警常駐稅務部門聯(lián)合辦公，強化執(zhí)法合力，減少檢查工作中的阻力。專項檢查鋪開后，全省以稅務系統(tǒng)為主，抽調400多名精干力量、組成100多個檢查組進駐各醫(yī)院開展檢查。檢查人員認真查看醫(yī)療物資的入庫、出庫記錄，查核醫(yī)療物資的物流、票據(jù)流和資金流的情況。仔細審核各單位2008—2010年度藥品、庫存物資、固定資產、在建工程、管理費用等采購科目下的購進發(fā)票，重點對單張金額1萬元以上的發(fā)票和頂格開具、連號開具的發(fā)票逐份審查真?zhèn)?，逐戶比對核查。共檢查醫(yī)院、慈善醫(yī)療機構、衛(wèi)生院等各類醫(yī)療衛(wèi)生機構431家，采集發(fā)票50余萬份，比對發(fā)現(xiàn)“問題發(fā)票”3.3萬份，涉及金額17.72億元，其中涉及湖南本省的發(fā)票票面金額13.62億元，涉及外省的4.1億元。

（二）追根溯源，逆查醫(yī)藥供應商。針對一家醫(yī)院有來自多個醫(yī)藥供應商的非法發(fā)票，一個供應商提供非法發(fā)票給多家醫(yī)院的情況，省國稅局組織專人對與醫(yī)療機構有業(yè)務往來的醫(yī)藥供應商登記造冊、整理清分，先后鎖定使用非法發(fā)票的供應商2115戶。下發(fā)了《關于認真開展醫(yī)療衛(wèi)生單位供應商專項整治工作的通知》，制定工作方案，確立“全查、聯(lián)查、徹查、嚴查”的指導思想，全面對醫(yī)藥供應商開展檢查，嚴厲懲處不法供應商的違法行為。

一是抓大控小。發(fā)放自查表，組織全省醫(yī)藥供應商進行自查，自查面達100%。在企業(yè)自查的基礎上，結合醫(yī)院檢查情況、供應商的GSP數(shù)據(jù)、納稅申報數(shù)據(jù)，排查疑點，發(fā)現(xiàn)問題。對涉案金額小的供應商開展納稅評估，以減少檢查阻力，提高檢查效果；對未辦理稅務登記的供應商，督促其辦理稅務登記；對發(fā)現(xiàn)供應商超過一般納稅人認定標準的，責令其辦理一般納稅人認定手續(xù)，并按照法定稅率補繳稅款。對涉案金額大、違法情節(jié)嚴重的醫(yī)藥供應商，由稅務稽查部門進行全面檢查，集中力量查辦大要案件，打擊利用虛假發(fā)票違法犯罪和惡性偷逃稅款行為。

二是查重放輕。由于專項檢查極大地觸動了不法醫(yī)藥供應商的利益，有的供應商拒不接受檢查，有的供應商以注銷逃避檢查。對此，稅務部門因事制宜，提出了有針對性的解決辦法，對主動配合專項檢查，主動糾正問題的，從輕處罰；對不配合檢查的，依法從重處罰。暫停辦理所有涉嫌使用虛假發(fā)票供應商的注銷手續(xù)，凍結部分涉嫌使用虛假發(fā)票供應商的銀行賬號，協(xié)調相關醫(yī)療衛(wèi)生單位暫停支付其貨款，促使其主動到稅務機關接受處理。將走逃、注銷的100多家違規(guī)供票的供應商移交公安機關開展追查。選出6家違規(guī)使用發(fā)票在3000萬元以上的供應商，由省國稅局直接督辦，重點突破。通過內查外調，這6家注銷企業(yè)的實際經營者全部到稅務機關主動接受檢查，補繳稅款490余萬元。

三是順藤摸瓜。對納入重點檢查范圍的企業(yè)，不只是“就票查票”，而是對其2008—2010年的整個履行稅收義務情況進行全方位延伸檢查。長沙市國稅局在查處某公司使用虛假發(fā)票偷逃稅款的同時，發(fā)現(xiàn)該公司發(fā)出商品未計提銷項稅、接受供應商返利未做進項稅額，偷逃稅款600余萬元，一并進行了嚴厲查處。對查實使用假發(fā)票的供應商，一律移送公安部門處理，并協(xié)同公安部門追根溯源，深挖和嚴打發(fā)票制假、販假團伙。湘潭市國稅部門移送公安立案發(fā)票犯罪案件16件，抓獲犯罪嫌疑人17名。對發(fā)票檢查中發(fā)現(xiàn)的黨員干部違紀違法線索，移交紀檢監(jiān)察和司法機關查處。專項整治期間，全省共查處職務犯罪案件20件、涉案人員26名，其中廳局級干部1人，處級干部4人。

（三）健全制度，完善監(jiān)管措施。針對專項檢查發(fā)現(xiàn)的各項突出問題，切實加強發(fā)票使用、財務管理等方面的制度建設。省里下發(fā)《關于加強財務報銷發(fā)票監(jiān)管的通知》，要求各級各單位建立合法索票、審票和用票制度，明確財務報銷票據(jù)監(jiān)管責任。稅務系統(tǒng)制定了發(fā)票代開、發(fā)票認證、企業(yè)注銷、增值稅一般納稅人管理等制度，切實規(guī)范用票和納稅行為。健全完善醫(yī)療機構醫(yī)藥購銷財務管理“三項制度”，即一對一賬號制，一個醫(yī)藥企業(yè)與一家醫(yī)療機構之間的財務往來只允許一個銀行賬號；貨、款、票三統(tǒng)一制，醫(yī)療機構采購醫(yī)療用品時要先驗證供應商的稅務登記證，財務在報銷各類進貨發(fā)票時一律先上網(wǎng)查詢發(fā)票真?zhèn)魏蟛鸥犊?；黑名單制，對曾使用虛假發(fā)票與醫(yī)院結算的供應商列入黑名單，一律停止業(yè)務往來。目前，虛假發(fā)票在我省醫(yī)藥行業(yè)已基本銷聲匿跡。

通過深入開展發(fā)票檢查，基本切斷了虛假發(fā)票流入醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的渠道，有力推動了“誠實守信、公平競爭”良好市場環(huán)境的建立，一定程度遏制了行業(yè)腐敗行為的發(fā)生。同時，也為國家挽回了巨大損失。去年開展專項檢查以來，全省醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)自查申報入庫稅款2600余萬元，查補入庫稅款6860萬元，共計9460萬元。醫(yī)藥批發(fā)及零售行業(yè)稅收增長非常明顯，2011年全省醫(yī)藥行業(yè)稅負由0.96%提高到1.15%，從事醫(yī)藥批發(fā)的小規(guī)模納稅人入庫增值稅同比增長132.09%。

三、同步跟進整治措施，規(guī)范醫(yī)藥購銷行為

開展醫(yī)藥流通領域發(fā)票整治的同時，采取針對性措施，對醫(yī)藥企業(yè)的經營行為、醫(yī)療機構的購銷行為進行規(guī)范，正本清源、標本兼治。

（一）清理規(guī)范醫(yī)藥經營銷售隊伍。按照疏堵結合、嚴把“入口”的原則，推行“5+2”制度，全面清理醫(yī)藥銷售從業(yè)人員，規(guī)范從業(yè)行為。“5”即醫(yī)藥銷售人員“五證”核查制度，規(guī)定到醫(yī)療機構銷售醫(yī)藥產品的人員必須是醫(yī)藥經營企業(yè)的正式員工，每家企業(yè)只允許1—2名業(yè)務員與同一家醫(yī)療機構聯(lián)系業(yè)務，聯(lián)系業(yè)務時銷售人員必須將企業(yè)法定代表人的授權證明原件、質量保證協(xié)議原件及本人的身份證、銷售人員培訓合格證、社保證明復印件加蓋單位的公章后交醫(yī)療機構核查存檔，由藥監(jiān)部門定期檢查；藥監(jiān)部門對醫(yī)藥經營公司的銷售人員實行登記備案管理，嚴格審核其“五證”資料，對資質符合條件的實行網(wǎng)上公示，接受社會監(jiān)督。“2”即醫(yī)藥經營企業(yè)書面承諾制，由企業(yè)法人代表親筆簽署書面承諾書，作出依法依規(guī)經營承諾，對掛靠經營、過票經營等行為承擔法律責任；醫(yī)藥銷售行為責任追究制，對涉嫌“掛戶銷售”的醫(yī)藥代表，按無證經營依法處罰，并追究相關企業(yè)責任。經過核查和清理，全省有4500多名符合資質條件、可進醫(yī)院的醫(yī)藥銷售人員進行了登記備案、網(wǎng)上公示，110多家“皮包公司”、“圍標公司”主動退出湖南市場。

（二）強化對醫(yī)療機構醫(yī)藥采購行為的監(jiān)管。一方面，加強制度建設。完善醫(yī)療機構藥事管理委員會議事規(guī)則，推行票決制度，規(guī)定醫(yī)療機構藥事管理委員會的人數(shù)不得少于11人，對進入醫(yī)療機構的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)用耗材實行不記名票決，票決未通過不得采購；推行藥事監(jiān)督委員會全程監(jiān)督制度，藥事監(jiān)督委員會對醫(yī)療機構的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)用耗材集中采購工作進行全程監(jiān)管；實施藥品使用情況公示制度，對臨床醫(yī)師處方實施動態(tài)監(jiān)測和超常預警機制，對不合理用藥行為及時進行干預。另一方面，加強監(jiān)督檢查，嚴查違紀違規(guī)案件。每年對公立醫(yī)療機構的醫(yī)藥購銷情況開展一次以上全面檢查，對存在的問題發(fā)函督辦，督促整改到位，對違紀違規(guī)案件認真查處。去年以來，對16家醫(yī)療機構的藥品采購違規(guī)行為進行了公開通報和曝光，追究了岳陽縣衛(wèi)生局副局長等9人的黨紀政紀責任。全省衛(wèi)生系統(tǒng)共有373名醫(yī)務人員因收受回扣受到處理，27人被移送司法機關處理。

（三）開展醫(yī)藥行業(yè)誠信體系建設。為進一步深化專項整治工作，以長沙市為試點，開展醫(yī)藥行業(yè)誠信體系建設工作。由藥監(jiān)部門同步建立醫(yī)藥經營企業(yè)和個人的誠信電子檔案，向培訓合格的從業(yè)人員頒發(fā)帶電子芯片的個人誠信登記證。以醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會為依托，分類制定藥品、醫(yī)療器械在生產、經營、使用各環(huán)節(jié)行為的誠信等級量化考評標準，組織對企業(yè)進行誠信等級評估。行業(yè)主管部門根據(jù)誠信等級對醫(yī)藥生產經營企業(yè)實行分類監(jiān)管。對信用度高、遵紀守法、管理規(guī)范的，適當減少日常監(jiān)督檢查頻次；對信用等級低的實行重點監(jiān)管；對信用度差的，發(fā)出信用警示，依法從嚴處罰。累計兩次出現(xiàn)失信行為的企業(yè)，按照“初次黃牌警告、再次依法退出”的原則，實施行業(yè)退出機制。建立誠信信息共享、查詢和公示機制。今年以來，曝光嚴重違法違規(guī)行為10余起，公布失信企業(yè)及其法人代表15家；先后有57家企業(yè)主動注銷、8家企業(yè)被吊銷經營資質，6家失信企業(yè)被取消藥品集中采購的中標資格。

　　我省醫(yī)藥流通秩序專項治理工作雖然取得了一些階段性的成果，但離黨和政府的要求和人民群眾的期望還有很大差距。下一段，我們將按照國家七部委《關于開展藥品、醫(yī)療器械生產經營單位和醫(yī)療機構發(fā)票使用情況專項整治工作的通知》要求，進一步突出重點，深化治理，促進醫(yī)藥流通市場健康有序發(fā)展，讓醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的成果惠及廣大人民群眾。

湖南省糾風辦

（2012年10月19日）