湖南舉行全省藥品監(jiān)管領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪分析會，研究湖南省食品藥品監(jiān)督管理局原副局長(以下簡稱藥監(jiān)局)劉桂生等人涉嫌受賄、濫用職權(quán)系列案案情。湖南藥監(jiān)、衛(wèi)生、物價、藥品檢驗等部門曾“埋伏”的一條完整的以藥謀私、貪贓枉法的“窩案鏈條”，由此浮出水面。

由于案涉11個部門26人，且涉案官員中不乏廳處級干部這樣的重量級官員，這一案件被認為是全國醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域“絕無僅有”的“問題標本”，案件暴露出醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域存在權(quán)力過度集中、處罰制度不健全、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)滯后和集中采購招投標配套制度缺失等“四大頑癥”。

案涉11個部門權(quán)錢交易如同“家常便飯”

2010年以來，湖南省已開始對湖南醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的腐敗“窩案”著手查處。通過順藤摸瓜，共查處職務(wù)犯罪案件20件26人，其中廳級干部1人，處級干部4人，涉及湖南省衛(wèi)生廳、湖南省食品藥品監(jiān)督管理局、湖南省物價局等11個單位和部門。

“在同一領(lǐng)域，一次性查處職務(wù)犯罪官員如此之多，部門牽涉如此之廣大，這在全國醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域‘絕無僅有’”。即使經(jīng)常接觸職務(wù)犯罪案，案情的惡劣程度，仍讓湖南檢方震驚。

對照崗位職能權(quán)限，記者發(fā)現(xiàn)這些“問題官員”幾乎覆蓋了藥品從生產(chǎn)到流通領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)，他們分別掌握了藥品生產(chǎn)和經(jīng)營許可審批、藥品質(zhì)量監(jiān)管、藥品質(zhì)量層次認定、藥品價格認定等重要行政職權(quán)，能夠直接影響到藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的生存和發(fā)展，公眾用藥安全。這些官員成為藥企重點“公關(guān)對象”。

這一“窩案”主角系湖南省藥監(jiān)局原副局長劉桂生，其在藥監(jiān)局任職期間，涉嫌利用分管稽查總隊、市場監(jiān)管處工作以及兼任湖南省藥品集中采購聯(lián)席會議成員的職務(wù)便利，先后接受12家藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的請托，在藥品監(jiān)督管理和參與藥品集中采購管理當中為請托人謀利，非法收受賄賂50筆共計82萬元。

其他4名涉案的處級干部陽軍、肖谷成、唐凌、梁建寧案發(fā)前分別位居湖南藥監(jiān)局藥品安全監(jiān)管處處長、湖南省物價局藥品價格處處長、湖南省衛(wèi)生廳藥品集中采購中心副主任、湖南省藥檢所副所長等關(guān)鍵職位，其受賄金額分別是6萬元、17 .9萬元、9萬元和71萬元。

“錢權(quán)交易明顯，作案頻繁是這一案件的顯著特點。”饒力明介紹，劉桂生受賄金額雖只有82萬元，作案卻多達50余次；肖谷成收受賄賂只有17.9萬，作案卻有15次之多。

參與偵辦的檢察官介紹，這些官員為了滿足請托人的要求，撈取個人好處，可謂是手段用盡。他們自認為大權(quán)在握，手段隱秘，加之相互之間利益關(guān)連，錢權(quán)交易成家常便飯。據(jù)了解，這些被查處官員除了各自利用職務(wù)便利為自身請托人謀利外，還時常相互勾聯(lián)“全程”滿足藥企的請托。

一個典型的例子是：2007年至2010年，陽軍等人先后在劉桂生的“招呼之下”，對長沙雙鶴藥業(yè)有限責任公司被查獲的“滴通鼻炎水”“復(fù)方甘草片”等數(shù)種劣藥予以從輕處罰。對違法違規(guī)企業(yè)處罰的“輕描淡寫”，直接導致了一些無良企業(yè)知法犯法，代理銷售劣藥的情況多次出現(xiàn)、屢禁不止。

制度形如“牛欄關(guān)貓”腐敗者“想犯則成”

記者閱卷發(fā)現(xiàn)，涉案官員在藥品生產(chǎn)、監(jiān)管和執(zhí)法中，通過違反國家規(guī)定、擅自審批，對“質(zhì)量不合格”藥品免于或刪除公告信息，濫用行政處罰自由裁量權(quán)等手段，為不具備條件的企業(yè)取得《藥品經(jīng)營許可證》，幫助違法生產(chǎn)、銷售假藥偽劣藥的企業(yè)消除不良影響，甚至逃避或減輕行政處罰。

而在藥品集中采購過程中，則采取通過透露招投標信息、直接提高指導價、行使“單獨定價”資格審定權(quán)、違法提高相應(yīng)藥品質(zhì)量層次等手段，幫助請托人中標，也是這些落馬官員“權(quán)力變現(xiàn)”的具體手法。

據(jù)介紹，其中湖南省藥監(jiān)局存在輪崗制度不健全，權(quán)力過于集中；處罰決定相關(guān)制度不健全；藥品質(zhì)量公告制度落實缺乏統(tǒng)一審核、專人監(jiān)管相關(guān)配套要求；行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)滯后，執(zhí)法質(zhì)量考評機制缺失等等諸多疏漏。

從劉桂生履歷可以看到，落馬前的近10年間，他一直分管湖南省藥監(jiān)局稽查總隊和市場監(jiān)管處兩個重要部門。這兩個部門恰恰擔負藥品生產(chǎn)、經(jīng)營許可審批、藥品市場日常監(jiān)管和藥品打假職能，因此一定意義上而言劉桂生管理了湖南全省整個藥品市場。

劉桂生供述，在對被查處藥企的案件處罰決定醞釀和執(zhí)行中，作為分管領(lǐng)導，自己有“準末位發(fā)言”權(quán)和執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)，權(quán)力集中和監(jiān)管考評缺失，使得“自己分管范圍內(nèi)，習慣于擅自做主，個人說了算”。

案件偵辦檢察官介紹，湖南藥品集中采購招投標存在申訴案受理和標書管理不規(guī)范、藥品質(zhì)量層次評定和藥品投標報價指導價定價的工作方法和流程缺失，以及申、投訴案件處理辦法和流程未制定等諸多制度空白，使得藥品集中采購等程序少有監(jiān)督，難有公正。

據(jù)調(diào)查，當有企業(yè)希望得到藥品集中采購招投標方面關(guān)照時，梁建寧會將有關(guān)提高藥品質(zhì)量層次的虛假證明資料增補進標書當中，使企業(yè)獲取評標加分優(yōu)勢。肖谷成則利用擔任省物價局藥品價格處長之便，將藥品價格采集信息指導價等信息提前透露給請托人；與此同時，劉桂生利用省藥監(jiān)局副局長和“湖南省藥品集中采購聯(lián)席會議成員”的雙重身份，通過省藥監(jiān)局藥品安全監(jiān)管處長兼湖南省藥品集中采購聯(lián)席會議聯(lián)絡(luò)員給相關(guān)人員“打招呼”，湖南省衛(wèi)生廳藥品集中采購中心副主任唐凌旋即則與之應(yīng)和，進而使得請托企業(yè)藥品順利中標掛網(wǎng)銷售。

“系列制度性政策的缺失和不落實，客觀形成了醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域官員‘想犯則成’的制度環(huán)境。應(yīng)該說，對于這些業(yè)已暴露的問題，亟待醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門對癥下藥，盡快完善制度機制。”參與分析會的專家學者認為。

監(jiān)管制度亟待修補方可堵住腐敗“后門”

湖南省預(yù)防腐敗局副局長胡海鷹表示，從劉桂生案可以看出來，有些事情不是沒有制度，而是因為制度被規(guī)避、被空置甚至變異，根本無法形成有效的制約力，堵塞腐敗“后門”。

“防范醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪，必須要依靠科學的制度設(shè)計，需要多管齊下，綜合治理。”湖南省檢察院建議，對于重要崗位官員首先要完善輪崗制度，實行合理的分權(quán)、限權(quán)；建立與行政處罰決定配套的諸如“主辦人負責制”、“合議會負責制”和“錯案責任倒查制”等機制；同時，要充分發(fā)揮法規(guī)處等部門對于相關(guān)制度、決策、措施的審核把關(guān)作用和糾錯機能。

其次，要按照國家規(guī)定，嚴格落實定期公告藥品抽查檢驗結(jié)果，制定諸如對藥品不合格質(zhì)量檢驗報告“統(tǒng)一歸集、專人申報，統(tǒng)一審核、專人審批，統(tǒng)一公告和專人監(jiān)督”等配套制度，并切實執(zhí)行。同時，完善藥品集中采購招投標各流程細節(jié)，引入暢通多方監(jiān)督管道。

此外，還應(yīng)強化行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，建立執(zhí)法質(zhì)量考評機制，設(shè)立行政執(zhí)法質(zhì)量督察部門，通過開展執(zhí)法質(zhì)量檢查，糾正執(zhí)法中行政許可審批權(quán)和行政處罰權(quán)被濫用、不按行政處罰決定程序等不規(guī)范執(zhí)法行為，鏟除職務(wù)犯罪隱患。

湖南省金洲律師事務(wù)所彭凌風認為，在規(guī)范官員權(quán)力運行的同時還應(yīng)完善法律法規(guī)條款，加大對于官員腐敗案中“行賄人”的追責力度，避免出現(xiàn)“腐敗官員落馬咎由自取，行賄藥企個人全身而退”的現(xiàn)象，進而營造官員清正履職環(huán)境。

清華大學廉政與治理研究中心副主任過勇表示，湖南醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的“窩案”和鄭筱萸案一樣，影響極其惡劣，也折射出了我國在醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的體制性問題。他建議，一方面要對于已然發(fā)生的腐敗要敢于用“重典”，甚至是追究相關(guān)單位和責任人對于腐敗官員的監(jiān)督無力責任；另一方面則要繼續(xù)通過醫(yī)療衛(wèi)生體制改革改變以藥養(yǎng)醫(yī)問題，降低藥企利潤刺激、擠壓其尋租空間。畢竟，減少腐敗發(fā)生的機會是防治此類腐敗的根本之道。