用社會管理破解“毒膠囊”
核心提示:低質(zhì)量藥品擁有廣闊市場,制藥企業(yè)為降低成本鋌而走險,藥監(jiān)部門沒有動力打擊制售假藥行為 要改變這樣的局面,就要依據(jù)社會管理理念完善藥品監(jiān)管的頂層設(shè)計,全面提高藥品安全保障水平。
低質(zhì)量藥品擁有廣闊市場,制藥企業(yè)為降低成本鋌而走險,藥監(jiān)部門沒有動力打擊制售假藥行為 要改變這樣的局面,就要依據(jù)社會管理理念完善藥品監(jiān)管的頂層設(shè)計,全面提高藥品安全保障水平。
近段時間以來,“毒膠囊”已經(jīng)從一起普通的藥品安全事件,升級為全社會對制藥產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)的信任危機。各界的討論主要集中在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺陷、監(jiān)管人員不作為、企業(yè)道德水平低下等表面現(xiàn)象,所提出的政策建議也無外乎完善標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管和加強自律等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說,這些思考具有啟發(fā)性,但仍有一些問題懸而未決,如為什么眾多制藥企業(yè)為降低成本而甘愿冒著制售假藥的風(fēng)險?為什么制藥行業(yè)的“潛規(guī)則”能長期規(guī)避有關(guān)部門的監(jiān)管?
當(dāng)前,進一步加強和完善公共安全體系是社會管理的重點工作之一,其中食品藥品安全已成為“四大公共安全”之首??梢姡诮?jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的背景下,我國藥品安全已超出政府監(jiān)管范疇,成為一個社會問題。
藥品為何“不安全”
中國的藥品安全問題,不僅僅牽涉法律、技術(shù)和道德,更有其深層次的社會基礎(chǔ)。
一是社會結(jié)構(gòu)失調(diào)。國際經(jīng)驗表明,當(dāng)一國恩格爾系數(shù)處于50%以上時,消費結(jié)構(gòu)為生存型,人們主要關(guān)注藥品的數(shù)量安全,政府也將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為提供基本公共服務(wù)的福利事業(yè)牢牢控制,藥品安全事件不易發(fā)生。當(dāng)系數(shù)在40%至50%之間時,消費結(jié)構(gòu)從生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型,政府監(jiān)管體制改革滯后于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的高速擴張,藥品安全事件呈高發(fā)態(tài)勢。而當(dāng)系數(shù)低于40%時,消費結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定,監(jiān)管體制機制趨于完善,人們對藥品安全有效性的要求更迫切,藥品安全事件的發(fā)生亦趨于平緩。
當(dāng)前,我國許多農(nóng)村和中西部地區(qū)的恩格爾系數(shù)在50%左右,但尚未高度重視藥品質(zhì)量安全,客觀上給低質(zhì)量藥品提供了生存空間。現(xiàn)實中,我國藥品市場形成“三分天下”格局:價格高昂的進口藥、“原研藥”和新特藥占據(jù)了大城市和三甲醫(yī)院60%~ 65%的市場份額;中小城市市場以國內(nèi)品牌仿制藥為主;一些價格低廉的普藥則被擠到農(nóng)村。在已經(jīng)檢測出膠囊重金屬鉻超標(biāo)的各類藥品中,低價常用藥占了大多數(shù)??梢哉f,低端市場的廣泛存在誘發(fā)企業(yè)機會主義行為,藥品安全問題也就陷入“防不勝防”的境地。
二是社會行為失范。經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為,需求決定供給。假如沒有下游藥廠的需求,也就不會有上游企業(yè)制售“毒膠囊”的行為,因為“一個巴掌拍不響”。許多人不理解:作為暴利行業(yè)的代名詞,為什么藥廠會為了節(jié)省一點成本而從事違法行為?事實上,中國的藥業(yè)遠(yuǎn)沒有人們想象的那么簡單。由于藥品價格與民生息息相關(guān),物價部門試圖通過三番五次的“降價令”平抑藥價,但這一政策并不符合我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、集約化程度低”的格局?,F(xiàn)實中,過度競爭和低水平重復(fù)建設(shè)使制藥企業(yè)價格殺跌愈演愈烈,許多企業(yè)面臨“賣大針劑不如賣礦泉水賺錢”的尷尬境地,不得不通過大量申報改劑藥以規(guī)避“降價令”,廉價經(jīng)典普藥則紛紛消失。
更為嚴(yán)重的是,一些制藥企業(yè)為降低生產(chǎn)成本、求得生存而違法違規(guī),帶來不容忽視的藥品安全隱患,曾經(jīng)發(fā)生的“欣弗”、“甲氨蝶呤”等藥害事故都是明證,此番“毒膠囊”也是如此。換言之,藥品價格的非市場化下降并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),其最終損害的還是患者的根本利益。過度競爭帶來的生存壓力,成為藥品企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的重要誘因,產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理成為我國藥品安全基礎(chǔ)薄弱的最大制約因素。
三是社會監(jiān)管失靈。從法理上說,生產(chǎn)經(jīng)營“毒膠囊”屬于制售假藥行為。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),1998年國家藥監(jiān)局成立以來,在“全國藥監(jiān)是一家”的口號下,各地藥監(jiān)部門通力合作,制售假藥行為在我國一度得到有效遏制。然而,2008年調(diào)整藥監(jiān)部門省以下垂直管理后,業(yè)內(nèi)不少人士有一個共同的感覺:我國假藥問題開始反彈,且有愈演愈烈的趨勢。例如去年底曝光的東北3000多家正規(guī)藥店出售假藥事件,各地屢禁不止的通過互聯(lián)網(wǎng)銷售假藥行為,以及剛剛發(fā)生的不法分子為謀取暴利讓親生兒子試服假藥的個案。
制售假藥具有跨地域特征,在“毒膠囊”事件中,工業(yè)明膠來自河北和江西,膠囊生產(chǎn)地在浙江,成品則銷往吉林、四川、青海等地藥廠。要打擊這類具有流動性和隱秘性的違法行為,必須由各地藥監(jiān)部門共同調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法,而這需要耗費大量的人力和財力成本。令人遺憾的是,調(diào)整省以下垂直管理恰恰使這種跨地區(qū)的合作成為不可能,因為在人事權(quán)和財權(quán)都屬地管理的制度安排下,打擊制售假藥成為“公地悲劇”(當(dāng)資源或財產(chǎn)有許多擁有者,他們每一個人都有權(quán)使用資源,但沒有人有權(quán)阻止他人使用,由此導(dǎo)致資源的過度使用,即為“公地悲劇”),理性的地方政府會產(chǎn)生成本外溢的機會主義心理:只要制售假藥不給本行政區(qū)域帶來直接的風(fēng)險,便可聽之任之。在欠發(fā)達地區(qū),這種情況表現(xiàn)得尤為明顯,且不論跨省的打擊假藥合作,即便是跨市縣的合作都很鮮見。國家藥監(jiān)局也不得不于2009年成立“打擊生產(chǎn)銷售假藥部際協(xié)調(diào)聯(lián)席會議”,以應(yīng)對嚴(yán)峻的現(xiàn)實。
總之,不合理的消費結(jié)構(gòu),使低質(zhì)量藥品擁有廣闊市場;不科學(xué)的定價機制,使制藥企業(yè)為降低成本鋌而走險;不順暢的監(jiān)管體制,使藥監(jiān)部門沒有動力打擊制售假藥行為。
用社會管理為藥品構(gòu)筑安全屏障
要改變這一局面,我們不能僅做小修小補,而要依據(jù)社會管理理念完善藥品監(jiān)管的頂層設(shè)計,全面提高藥品安全保障水平。
一要形成藥品安全社會共治格局。把“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局延伸到藥品安全工作中,讓企業(yè)更負(fù)責(zé),媒體更客觀,專家更準(zhǔn)確,政府更有力。一是在全社會大力倡導(dǎo)藥品安全“共治共享”理念,讓藥品生產(chǎn)經(jīng)營者意識到自己同時也是藥品消費者,不安全藥品最終將損害每個人利益。二是中央有關(guān)部門盡快出臺規(guī)章,規(guī)范實踐中出現(xiàn)的新型監(jiān)管手段,如約談、“區(qū)域限入”、藥品安全信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等,從而指導(dǎo)地方監(jiān)管部門開展工作。三是地方各級政府依托現(xiàn)行體制,形成“勤協(xié)調(diào)、快補位、有兜底”的監(jiān)管工作機制??煽紤]將“藥品安全控制指標(biāo)體系”作為約束性指標(biāo)納入地方政府政績考核。根據(jù)“藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地為主,經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)為輔”的原則,將地方政府負(fù)總責(zé)的制度安排落到實處。
二要把藥品安全工作納入社區(qū)建設(shè)和管理。藥品安全的重心和薄弱環(huán)節(jié)在基層。要確保城鄉(xiāng)社區(qū)藥品安全“網(wǎng)底”不破,必須強化基層藥品安全管理和服務(wù)力度,將政府在藥監(jiān)、衛(wèi)生等方面的職能下沉到街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn),探索建立基層藥品安全管理和服務(wù)綜合平臺。首先要教育重點人群,號召并引導(dǎo)慢性病患者選購正規(guī)渠道的藥品。其次是關(guān)注特殊群體,尤其是低收入群體和流動人口的藥品安全,加大各類醫(yī)療保障的藥品報銷力度。再次是整治關(guān)鍵區(qū)域,城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部是藥品違法犯罪易發(fā)多發(fā)地帶,必須充分調(diào)動監(jiān)管執(zhí)法資源,嚴(yán)格規(guī)范這些地區(qū)私人診所、單體藥店的行為。
三要運用柔性政策手段。社會管理的特征之一是綜合運用經(jīng)濟、宣教等多種政策手段。一方面可考慮加強對藥品從業(yè)者的教育培訓(xùn)。將質(zhì)量法律法規(guī)和藥品安全事故案例作為主要內(nèi)容,對企業(yè)負(fù)責(zé)人進行培訓(xùn),使其牢記法定質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)。對于質(zhì)量檢驗人員,則重點培訓(xùn)檢驗知識和操作技能,從而增強其藥品質(zhì)量安全意識。另一方面不妨將藥品安全監(jiān)管與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)有機結(jié)合。2009年“新醫(yī)改”實施以來,諸多改革舉措彰顯出政府加強醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的端倪,衛(wèi)生、工信、商務(wù)部門分別在注冊、生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)承擔(dān)起基本藥物的管理職能。接下來應(yīng)推動醫(yī)藥企業(yè)兼并重組整合,政府傾斜支持區(qū)域性大藥廠,通過對注冊資金、主要負(fù)責(zé)人資質(zhì)、產(chǎn)量和擁有新藥批準(zhǔn)文號的限制淘汰中小藥品生產(chǎn)企業(yè),優(yōu)化中國制藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),從根本上改善我國藥品安全的薄弱基礎(chǔ)。
(作者系國家行政學(xué)院社會和文化教研部講師、管理學(xué)博士)
作者:胡穎廉
責(zé)任編輯:陳竹軒
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