現(xiàn)在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權(quán)力行使不規(guī)范，這些問題光靠機(jī)構(gòu)調(diào)整還是不能完全解決的。機(jī)構(gòu)調(diào)整之后如何加強(qiáng)公權(quán)力行使的規(guī)范化，這是更關(guān)鍵的問題。

4月13日，“麻辣誘惑”的北京五道口店中，幾位網(wǎng)易公司的員工正在點(diǎn)餐，其中一位姑娘特別提出大家都不要點(diǎn)雞肉，另一位小伙子連忙提示豬肉也不要點(diǎn)，沒有人提出反對意見。

禽流感再次牽動(dòng)公眾對于食品藥品安全那根敏感的神經(jīng)。于是，當(dāng)新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局“三定方案”(定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制)即將公布的消息傳出，立即引起廣泛的關(guān)注。

食藥系統(tǒng)一位不愿透露姓名的人士向記者證實(shí)，《國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》確實(shí)已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)，目前單位全部工作人員都已經(jīng)收到了全文，機(jī)構(gòu)職能、人事安排等相關(guān)工作正按照該規(guī)定進(jìn)行。

“三定方案”公布之時(shí)，也意味著新的食品藥品監(jiān)管體系將確立架構(gòu)。新的體系能否帶給食品藥品安全更有力的保障，讓各方矚目。

地方政府負(fù)總責(zé)明確責(zé)任主體

今年“兩會(huì)”后，國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，備受關(guān)注的國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建一直保持低調(diào)，就連在宣武門西大街26號(hào)院的掛牌都選擇在2013年3月22日凌晨悄悄進(jìn)行。

低調(diào)也許正是因?yàn)槠鋫涫懿毮?。從過去由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局，到目前獨(dú)立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，變化的背景，是國家對藥品食品安全工作的高度重視，是藥品食品安全監(jiān)管工作長期面臨的困境。

此次機(jī)構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管是由國務(wù)院食品安全委員會(huì)和衛(wèi)生部(現(xiàn)為國家衛(wèi)生和計(jì)生委)牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、國家藥監(jiān)局等部門分段監(jiān)管的格局，這一格局造成職能不清、責(zé)任不明等問題長期存在、久受詬病。

近期曝光的美素麗兒奶粉涉嫌造假事件中，根據(jù)舉報(bào)線索，食安辦、公安、工商、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)、國檢、檢察院、法院等部門聯(lián)合組成辦案工作組展開調(diào)查，涉及部門之多，讓人驚嘆。

北京中醫(yī)藥大學(xué)教授、衛(wèi)生法專家卓小勤對記者感慨：“食藥安全是個(gè)很敏感的問題，從大環(huán)境來講，誰都怕承擔(dān)這樣一個(gè)責(zé)任。”

但這一狀況可能會(huì)改變，食藥總局“三定”之后，全新的食品藥品監(jiān)管體系即將形成。

“農(nóng)業(yè)部進(jìn)行源頭管理，食藥管總局進(jìn)行生產(chǎn)過程、流通過程管理，監(jiān)管流程完整了；衛(wèi)生部門只管食品藥品的風(fēng)險(xiǎn)評估和化驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的制訂，責(zé)任比較清楚了。”中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長、國家行政學(xué)院電子政務(wù)專家委員會(huì)副主任汪玉凱教授對記者說。

但學(xué)者們對另一個(gè)問題更為關(guān)心，那就是新的監(jiān)管體系中由地方政府負(fù)責(zé)主導(dǎo)改革的實(shí)施，逐步組建省、市、縣級(jí)機(jī)構(gòu)，對應(yīng)的正是食品安全地方人民政府負(fù)總責(zé)的機(jī)制。

汪玉凱告訴記者，食品藥品監(jiān)管到底是垂直管理還是屬地管理，一直是有爭議的。垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實(shí)行垂直管理意味著直接由省級(jí)或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束。從1999年初開始，工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門先后實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。這一模式被認(rèn)為遏制了上世紀(jì)90年代導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品盛行的地方保護(hù)主義。

但從2008年開始，藥監(jiān)系統(tǒng)率先取消了垂直管理，改為屬地管理。“我們曾經(jīng)垂直管理過，但這種情況下地方政府總把責(zé)任往上推，說他們沒有管理手段了，不該承擔(dān)責(zé)任。后來在調(diào)整監(jiān)管機(jī)制的時(shí)候，又以屬地管理為主?，F(xiàn)在，到底如何管理，依然是有爭議的。我的看法是垂直管理和屬地管理可能都有些問題。”汪玉凱表示。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授也對法治周末記者表達(dá)了一致的看法：“食品安全要真正提高，要對生產(chǎn)者進(jìn)行培訓(xùn)，要進(jìn)行投入。這個(gè)巨大的投入導(dǎo)致食品安全需要高昂的成本。讓地方政府負(fù)總責(zé)就是讓地方政府多投入錢，以此加強(qiáng)食品安全能力建設(shè)。”

在業(yè)內(nèi)人士看來，食品安全監(jiān)管體制的改革不僅是調(diào)整機(jī)構(gòu)，更重要的是要明確責(zé)任。地方政府負(fù)總責(zé)，正是這樣一個(gè)思路下的結(jié)果，這也與食品安全法第五條的規(guī)定一致。

地方保護(hù)主義仍是“死敵”

但地方保護(hù)主義的矛盾仍需要破解，鄭風(fēng)田認(rèn)為：將食品安全的責(zé)任下放，由地方政府負(fù)總責(zé)存在很大的問題。以一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣為例，大量生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品可能都被銷往外地，地方政府對于出現(xiàn)了食品安全問題的相關(guān)企業(yè)會(huì)“睜一只眼閉一只眼”。

國家行政學(xué)院副教授胡穎廉認(rèn)為，2012年鉻膠囊事件已表明，屬地管理不利于遏制跨地域的違法行為。

如何防止地方保護(hù)主義，“三定”方案中有相應(yīng)安排，食藥總局將設(shè)10名國家食品藥品稽查專員，稽查專員專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作，正是為避免食藥安全受地方保護(hù)主義干擾。

鄭風(fēng)田對記者表示：“這個(gè)制度是好的，因?yàn)榈胤截?fù)總責(zé)，地方一般不愿意把負(fù)面的信息暴露出去，以免讓上級(jí)知道。還有地方保護(hù)主義，商品生產(chǎn)地的地方政府會(huì)因?yàn)閱栴}發(fā)生在消費(fèi)環(huán)節(jié)，不在自己管轄地盤，就不太重視質(zhì)量問題。對此，稽查員開展監(jiān)督會(huì)有一定作用。”

“但稽查員也有漏洞，因?yàn)榛閱T有可能被公關(guān)。稽查員就那么幾個(gè)人，很容易讓人找到公關(guān)對象，如果稽查員的公正性得不到保證，就等于“貓都給關(guān)到籠子"里去了。建議稽查員應(yīng)該經(jīng)常換，多聘一些食藥監(jiān)管部門之外的人，一定要是匿名的。如果稽查隊(duì)伍老是不變、數(shù)量又少，很容易被搞定。”鄭風(fēng)田一再對記者強(qiáng)調(diào)。

據(jù)媒體公開報(bào)道，食藥總局近期將下發(fā)地方配套改革的指導(dǎo)意見，整體原則是，由地方政府負(fù)責(zé)主導(dǎo)改革實(shí)施，而不由哪個(gè)部門主導(dǎo)，以確保改革不受部門利益干擾。而強(qiáng)化基層監(jiān)管的態(tài)度也會(huì)在指導(dǎo)意見中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。此外，該意見建議地方參照國家模式，務(wù)必組建新的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“食藥監(jiān)管不分家”。同時(shí)務(wù)必在整合職能的同時(shí)，整合所轄編制和資源。

地方自由整合會(huì)不會(huì)造成上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間職能不完全匹配從而影響改革效果，汪玉凱表示：“我估計(jì)這種情況不會(huì)出現(xiàn)，自由整合主要是給地方更大自主權(quán)和整合權(quán)，有了自主權(quán)，地方在整合時(shí)都應(yīng)該不會(huì)再另搞一套了，基本會(huì)按照大部制思路的整合方針進(jìn)行整合。”

機(jī)制創(chuàng)新沒有盡頭

食藥總局的組織架構(gòu)理順之后，其與衛(wèi)生部門和農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)分工也得到了明確。

食藥產(chǎn)品在進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；在進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)后，由食藥部門進(jìn)行監(jiān)督管理；衛(wèi)生部門則主要負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國家藥典的制定，實(shí)施環(huán)節(jié)基本劃歸食藥部門。食藥總局與公安部的有關(guān)職責(zé)分工也將明確，公安部負(fù)責(zé)指導(dǎo)食品藥品犯罪案件偵查工作，食藥總局與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機(jī)制。

橫向確權(quán)之后，食藥總局還將簡政放權(quán)。藥品生產(chǎn)行政許可將與藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證逐步整合為一項(xiàng)行政許可；藥品經(jīng)營行政許可將與藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證逐步整合為一項(xiàng)行政許可；化妝品生產(chǎn)行政許可將與化妝品衛(wèi)生行政許可整合。藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證，藥品再注冊、藥品委托生產(chǎn)許可、進(jìn)口非特殊用途化妝品等多項(xiàng)職責(zé)，將從總局下放到省級(jí)食藥監(jiān)管部門。部分專項(xiàng)事務(wù)職能甚至從政府下放到社會(huì)組織。比如對執(zhí)業(yè)藥師的繼續(xù)教育管理職責(zé)，由中國執(zhí)業(yè)藥師協(xié)會(huì)承擔(dān)。

對于新的食品藥品監(jiān)督管理體系，汪玉凱認(rèn)為，新體系把分散的執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題解決了，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局和衛(wèi)生部三者形成了無縫隙的食品藥品監(jiān)管鏈條，架構(gòu)會(huì)產(chǎn)生較大的效率。

新體系是否能給民眾帶來一個(gè)絕對安全的食品藥品環(huán)境，汪玉凱則認(rèn)為還不能有這樣的確信。“組織機(jī)構(gòu)整合只是一方面，現(xiàn)在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權(quán)力行使不規(guī)范，這些問題光靠機(jī)構(gòu)調(diào)整還是不能完全解決的。機(jī)構(gòu)調(diào)整之后如何加強(qiáng)公權(quán)力行使的規(guī)范化，這是更關(guān)鍵的問題。”汪玉凱說。

鄭風(fēng)田認(rèn)為在非常理想監(jiān)管模式下，農(nóng)業(yè)職能部門應(yīng)該有食藥安全的監(jiān)管權(quán)。農(nóng)業(yè)部既管質(zhì)量又管產(chǎn)量，而質(zhì)量和產(chǎn)量往往是一對矛盾。食藥監(jiān)管嚴(yán)了，產(chǎn)量就可能下降，這導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)管在農(nóng)業(yè)部聲音很弱。但源頭實(shí)際上是最重要的，幾個(gè)惡性的事件都是在源頭出現(xiàn)問題，比如瘦肉精、毒奶粉等。

卓小勤也表示，藥品監(jiān)管涉及到非常復(fù)雜的問題。最開始的政策失誤就在于以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)院對藥品可以加價(jià)15%至25%。這個(gè)政策帶來的一個(gè)問題就是在藥品采購的環(huán)節(jié)中，藥的價(jià)格越高越受歡迎，1元錢的藥只能掙2毛5，100元那就是25元，相對比例和絕對數(shù)量之間的差別造成了醫(yī)院的利益驅(qū)動(dòng)。醫(yī)院在藥品采購環(huán)節(jié)上的動(dòng)作，反饋給生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)，就造成了藥價(jià)虛高。這反過來又刺激了產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展，大家都發(fā)現(xiàn)做藥很掙錢，只要定高價(jià)就有好銷路，于是縣縣建制藥廠，再加上民營的，一下幾千家。于是造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)。

卓小勤表示：“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳永遠(yuǎn)解決不了問題。如果制藥企業(yè)減少到每個(gè)省1到2家，那么監(jiān)管就能落到實(shí)處，大企業(yè)的違法成本高，他們輕易也不敢違法，這樣才能實(shí)現(xiàn)老百姓用藥安全。”

國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心研究員、中國工程院院士陳君石表示，這次食藥機(jī)構(gòu)改革并不是一步到位。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)太分散，食品加工中小企業(yè)數(shù)量太多，遠(yuǎn)沒有形成規(guī)?；?，不能指望短期內(nèi)就能完全解決中國食品安全問題。(劉惠生)