重典治亂：“食藥監(jiān)警察”試水

食品安全行政刑事司法銜接進(jìn)行時(shí)

張有義 馬曉華 秦夕雅

北京市西城區(qū)宣武門(mén)26號(hào)院近來(lái)有點(diǎn)“擠”。

這里是成立不足三個(gè)月的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（下稱(chēng)“食藥監(jiān)總局”）的辦公地點(diǎn)。知情人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，由于涉及與質(zhì)檢總局等部門(mén)的一些職能的合并，人員的增加讓辦公區(qū)域變得緊俏起來(lái)。比如不少官員開(kāi)始與人合用辦公室，部分司辦也不得不搬到其他地方辦公。

物理空間“擁堵”的背后是中國(guó)食藥安全監(jiān)管機(jī)制的逐步通暢。根據(jù)國(guó)務(wù)院3月份批準(zhǔn)的食藥監(jiān)總局“三定”方案（主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定），將原分散在多個(gè)部門(mén)的職能統(tǒng)一劃入食品藥品監(jiān)管總局，即改變了以往食品藥物監(jiān)管“九龍治水”的尷尬。

從分散用力到集中出擊，食藥監(jiān)管這只重拳有望再加力。上述知情人士透露，正在探索食藥監(jiān)管領(lǐng)域建立警察隊(duì)伍，但目前仍在決策中，各省份的模式還不一樣。

一位接近食藥監(jiān)總局的人士稱(chēng)，在食品監(jiān)管體系設(shè)立“食藥監(jiān)警察”有這種可能。長(zhǎng)期研究食藥監(jiān)問(wèn)題的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，未來(lái)食藥監(jiān)領(lǐng)域引入警察制度是一個(gè)趨勢(shì)，類(lèi)似于森林警察。

本報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，在食藥監(jiān)總局設(shè)立的17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，稽查局承擔(dān)的一大任務(wù)就是行政執(zhí)法，包括組織查處重大食品藥品安全違法案件，推動(dòng)完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

建制設(shè)想

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)5月13日在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員會(huì)議上的講話中，食品安全是其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)之一。

“當(dāng)前，一定要把監(jiān)管的重點(diǎn)放到人民群眾反映強(qiáng)烈、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能造成大的危害的領(lǐng)域上來(lái)。”他以食品安全問(wèn)題舉例稱(chēng)，重拳方有效，重典才治亂，要讓犯罪分子付出付不起的代價(jià)，決不能再出現(xiàn)問(wèn)題奶粉那樣的信任危機(jī)。

根據(jù)食藥監(jiān)總局“三定”方案，食品安全的主要監(jiān)管部門(mén)由從前的五個(gè)減少為現(xiàn)在的兩個(gè)，即食藥監(jiān)總局和農(nóng)業(yè)部。上述知情人士稱(chēng)，按照最初規(guī)劃，2013年年內(nèi)全國(guó)食藥監(jiān)系統(tǒng)將整合完畢。其中，3月，中央一級(jí)完成建制，接下來(lái)是省、地市和縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成建制。對(duì)于一些地方探索中的“食品警察”，他稱(chēng)，具體如何設(shè)置還沒(méi)有確定，但一些地方已經(jīng)有了思路。

行政與刑事執(zhí)法加強(qiáng)配合正是加大對(duì)食品藥品安全違法犯罪行為依法懲處力度的一大推動(dòng)力。上述“三定”方案已經(jīng)明確，與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機(jī)制。

胡穎廉曾撰文暢想了“食藥監(jiān)警察”隊(duì)伍的組建。他稱(chēng)，盡管各地食藥監(jiān)部門(mén)都組建了稽查隊(duì)伍查處違法案件，但執(zhí)法過(guò)程中普遍存在“以罰代刑”現(xiàn)象，即用行政處罰替代刑事司法責(zé)任，很難將案件移交司法機(jī)關(guān)。這使違法成本降低。

他稱(chēng)，在本輪機(jī)構(gòu)改革方案討論之初，有學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士提出建立“食藥監(jiān)警察”隊(duì)伍的設(shè)想，即仿照森林警察模式，在食藥監(jiān)總局內(nèi)設(shè)警察局，同時(shí)接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

胡穎廉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，未來(lái)食藥監(jiān)領(lǐng)域引入警察制度是一個(gè)趨勢(shì)。

有數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國(guó)食藥監(jiān)系統(tǒng)擁有行政管理人員5.3萬(wàn)人，但技術(shù)支撐隊(duì)伍僅有3萬(wàn)余人，上述人員中擁有專(zhuān)業(yè)檢查員資質(zhì)的更只有1.5萬(wàn)人。

胡穎廉認(rèn)為，“食藥監(jiān)警察”擁有人身和財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制權(quán)，其直接辦案有利于實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法對(duì)接，可對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生更強(qiáng)的震懾力。

樣本探索

地方樣本已然可參考。“渭南模式”就是其中之一。2011年11月，渭南啟動(dòng)食藥監(jiān)管體制改革試點(diǎn)，其核心是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、許可管理、執(zhí)法職能和技術(shù)資源的整合。

“公安系統(tǒng)的人在食藥監(jiān)辦公，但是編制還是屬于公安系統(tǒng)，以派駐形式進(jìn)行工作，這樣便于執(zhí)法，一旦出現(xiàn)食品違法案件，就直接可以出警了。”渭南市食藥監(jiān)局原局長(zhǎng)王銀龍對(duì)本報(bào)記者表示。

談及執(zhí)法職能的整合，王銀龍說(shuō)，力度比較大，在執(zhí)法層面全面整合，成立了食品監(jiān)督管理委員會(huì)，設(shè)立到食藥監(jiān)局里面。公安成立了食品監(jiān)察大隊(duì)、中隊(duì)，與食藥監(jiān)局聯(lián)合辦公，有固定人員派駐在食藥監(jiān)。

從這位渭南食藥安全監(jiān)管體制改革設(shè)計(jì)者之一的介紹來(lái)看，“食藥監(jiān)警察”的設(shè)立不局限于從公安派駐人員到食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)，也可能是公安機(jī)構(gòu)直接下設(shè)食藥監(jiān)執(zhí)法部門(mén)。比如北京市公安局2011年7月成立食品藥品案件偵查支隊(duì)。

國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《2013年食品安全重點(diǎn)工作安排》要求，地方各級(jí)人民政府要積極支持公安機(jī)關(guān)明確機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)打擊食品安全違法犯罪工作。

胡穎廉表示，食藥監(jiān)的機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)的是機(jī)構(gòu)整合的“化學(xué)反應(yīng)”，而非機(jī)械的物理疊加。

“食藥監(jiān)警察”管理的是涉嫌犯罪的案件，未觸及刑法的案件由誰(shuí)來(lái)管理呢？上述知情人士表示，按照目前的思路，此類(lèi)案件將由原來(lái)的稽查隊(duì)伍繼續(xù)管理，但稽查機(jī)制將有所調(diào)整。目前的一個(gè)思路是稽查機(jī)制實(shí)現(xiàn)省級(jí)垂直。

胡穎廉亦認(rèn)為，這個(gè)是比較好的思路，“因?yàn)榘缸邮橇鲃?dòng)性的，比如跨縣的案子，在省級(jí)垂直的體制下，稽查就能打擊地方保護(hù)。”

食藥監(jiān)總局“三定”方案明確，國(guó)家食品藥品有稽查專(zhuān)員10名，胡穎廉將此比喻為古代的欽差大臣，“不受制于任何人，直接跟總局局長(zhǎng)匯報(bào)。他們?cè)谌珖?guó)各地巡查督促。類(lèi)似于環(huán)保部、國(guó)土部在各地設(shè)立的機(jī)構(gòu)。”