所有有效制度的建立，都必須基于管理對(duì)象的實(shí)際狀況及所處的具體環(huán)境。我國在建立和實(shí)施原料藥備案管理制度過程中，也必然要綜合考慮現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)、監(jiān)管條件及行業(yè)承受能力等各方面因素。但是，無論從原料藥監(jiān)管的最終目的，還是從備案管理制度的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行考慮，各國原料藥備案管理制度只有具體管理方式、方法上的差異，而不存在根本目標(biāo)的差異，即原料藥備案管理制度的設(shè)計(jì)始終應(yīng)當(dāng)圍繞服務(wù)藥品制劑注冊(cè)管理，同時(shí)保護(hù)原料藥企業(yè)有價(jià)值的生產(chǎn)機(jī)密而進(jìn)行。促進(jìn)原料藥質(zhì)量管理水平提升、明確監(jiān)管鏈條、便于溯源檢查、規(guī)范原料藥市場秩序等則是備案管理制度有效實(shí)施的必然結(jié)果。

相對(duì)于我國現(xiàn)行原料藥注冊(cè)審批制度而言，原料藥備案管理制度的特點(diǎn)在于將原料藥在藥品注冊(cè)管理體系中的位置從“藥品”回歸到了“原料”，遵循事物的天然聯(lián)系進(jìn)行管理，通過提高監(jiān)管的科學(xué)性實(shí)現(xiàn)監(jiān)管能力的提高。因此，在我國構(gòu)建原料藥備案管理制度的過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重制度本身的固有屬性和基本目標(biāo)，同時(shí)結(jié)合我國原料藥監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，建立起一套真正高效、有序的制度體系，才能充分發(fā)揮備案制度的管理優(yōu)勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)原料藥注冊(cè)管理能力及水平的提高。

實(shí)施前提：界定原料藥定義與范圍

1.定義

我國現(xiàn)行藥品法律法規(guī)中沒有對(duì)原料藥的定義和范圍進(jìn)行明確規(guī)定，而備案制度作為專門針對(duì)原料藥（也可適用于其他輔料及包裝材料等）的管理制度，如果不對(duì)原料藥的概念及范圍進(jìn)行界定，那么制度的法律定位、適用對(duì)象等都可能產(chǎn)生模糊。因此，明確界定原料藥的定義和范圍，是原料藥實(shí)施備案管理的前提，也是科學(xué)制定和執(zhí)行各項(xiàng)具體規(guī)定的基本依據(jù)。

美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（Federal Food，Drug and Cosmetic Act）對(duì)“藥品（Drug）”進(jìn)行了定義，“藥品”指1.《美國藥典》、《美國順勢療法藥典》、《國家處方集》或其增補(bǔ)認(rèn)可的物品；2.用于診斷、治療、緩解、處理或預(yù)防人或其他動(dòng)物疾病的物品；3.影響人體或其他動(dòng)物的結(jié)構(gòu)或功能的物品（食品除外）；4.用于組成1、2、3中規(guī)定物質(zhì)成分的物質(zhì)。由該定義可知，美國藥品基本法對(duì)藥品的定義也是廣義上的藥品的定義，包含了人用制劑、獸用制劑及原料藥。

但同時(shí)，為區(qū)分原料藥與藥品制劑，聯(lián)邦法規(guī)第21章（Code of Federal Regulations Title 21）中又專門對(duì)藥品制劑及原料藥的概念進(jìn)行了分別規(guī)定。藥品是指最終的藥品制劑，例如片劑、膠囊劑或溶液劑，一般情況下包含一種原料藥，但有時(shí)也會(huì)與另外一種或多種原料藥聯(lián)用；原料藥則指在診斷、治療、緩和、處理或防止疾病方面具有藥物活性的或提供其他直接作用的，或影響人體結(jié)構(gòu)或功能的活性成分，但不包括此類成分合成過程中使用的中間體。

2000年11月，ICH（人用藥物注冊(cè)技術(shù)要求國際協(xié)調(diào)會(huì)議）公布正式的Q7指南（Good Manufacturing Practice for Active Pharmaceutical Ingredients），并逐步被歐盟、日本、美國藥品監(jiān)管部門采納，直接作為本國的原料藥GMP指南，活性藥物成分（Active Pharmaceutical Ingredient，簡稱API，等同于Drug Substance）逐漸成為世界范圍內(nèi)對(duì)原料藥的統(tǒng)一稱謂。Q7對(duì)活性藥物成分的定義與美國對(duì)原料藥的定義基本相同，是指任何用于藥品生產(chǎn)，并作為其活性成分的單一物質(zhì)或混合物，這類物質(zhì)在疾病的診斷、治療、減緩、處理或預(yù)防以及影響人體的結(jié)構(gòu)和功能等方面發(fā)揮藥理作用或其他的直接作用。

2.范圍

關(guān)于原料藥的范圍，無論是美國的原料藥定義還是ICH的藥物活性成分定義，都沒有給出明確規(guī)定。盡管如此，分析Q7的緒論部分可知：雖然Q7只適用于由化學(xué)合成、提取、細(xì)胞培養(yǎng)/發(fā)酵工藝生產(chǎn)的，由天然資源獲得的，或由這些工藝的組合工藝而生產(chǎn)的API，但API還應(yīng)包括疫苗、全細(xì)胞、全血和血漿、血液及血漿衍生產(chǎn)品（血漿層析）及基因治療藥品的活性成分。

綜上所述，基于ICH Q7在世界范圍內(nèi)的認(rèn)同和采納程度，我們可以認(rèn)為世界范圍內(nèi)對(duì)原料藥科學(xué)內(nèi)涵的理解已經(jīng)達(dá)成一致，原料藥的定義和范圍已經(jīng)成為共識(shí)。因此，中國對(duì)原料藥概念和范圍的界定，只需根據(jù)現(xiàn)有藥用活性成分的定義和范圍，以符合我國語言習(xí)慣的文字進(jìn)行準(zhǔn)確表述即可。

實(shí)施基礎(chǔ)：修訂上位法

無論是作為我國藥品管理基本法律法規(guī)的《藥品管理法》和《藥品管理法實(shí)施條例》，還是專門針對(duì)藥品注冊(cè)管理的《藥品注冊(cè)管理辦法》，都明確要求用于藥品制劑生產(chǎn)的原料藥應(yīng)具有藥品批準(zhǔn)文號(hào)。而已發(fā)布的《藥用原輔材料備案管理規(guī)定》（征求意見稿），之所以提出了原料藥在實(shí)行藥品批準(zhǔn)文號(hào)管理的同時(shí)實(shí)行備案管理，也是源于與上位法的協(xié)調(diào)需要。但是從長遠(yuǎn)來看，我國要建立的備案管理制度，應(yīng)當(dāng)是完全、完善的備案管理制度，在藥品批準(zhǔn)文號(hào)管理的基礎(chǔ)上實(shí)施備案管理，不僅限制備案管理制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮，而且增加管理的成本和復(fù)雜性。

因此，為保證原料藥備案管理制度的實(shí)施有法可依，首先應(yīng)對(duì)上位法進(jìn)行必要修訂，明確原料藥備案管理制度在藥品注冊(cè)管理體系的位置和作用。對(duì)于《藥品管理法》和《藥品管理法實(shí)施條例》來說，至少應(yīng)明確兩點(diǎn)：

一是明確藥品批準(zhǔn)文號(hào)管理的對(duì)象是藥品制劑，取消對(duì)原料藥實(shí)行藥品批準(zhǔn)文號(hào)管理的限制，保證原料藥備案管理“不違法”；二是明確藥品制劑企業(yè)在藥品質(zhì)量和安全事件中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及藥品制劑企業(yè)和原料藥企業(yè)間的關(guān)系權(quán)利和義務(wù)，保證原料藥備案管理“可實(shí)施”。

對(duì)于《藥品注冊(cè)管理辦法》來說，規(guī)定藥品批準(zhǔn)文號(hào)管理只適用于藥品制劑，備案是藥品制劑注冊(cè)過程中對(duì)原料藥生產(chǎn)及質(zhì)量控制等信息的管理方式，用于支持藥品制劑注冊(cè)申請(qǐng)并保護(hù)原料藥企業(yè)的生產(chǎn)機(jī)密；藥品制劑注冊(cè)審評(píng)過程應(yīng)對(duì)原料藥備案信息的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)，通過是否批準(zhǔn)該原料藥作為相應(yīng)制劑產(chǎn)品的原料藥來源實(shí)現(xiàn)對(duì)原料藥生產(chǎn)及銷售行為的控制。

世界范圍內(nèi)對(duì)原料藥科學(xué)內(nèi)涵的理解已經(jīng)達(dá)成一致，原料藥的定義和范圍已經(jīng)成為共識(shí)。因此中國對(duì)原料藥概念和范圍的界定，只需根據(jù)現(xiàn)有藥用活性成分的定義和范圍，以符合我國語言習(xí)慣的文字進(jìn)行準(zhǔn)確表述即可。而從長遠(yuǎn)來看，我國要建立的備案管理制度，應(yīng)當(dāng)是完全、完善的備案管理制度。