“相對于當(dāng)前保健食品、化妝品繁榮、龐大的市場，目前我們基層監(jiān)管面臨的最大難題就是人手不足。這種狀況直接導(dǎo)致了監(jiān)管的缺位。”一位基層食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管人員告訴記者，食品藥品監(jiān)管部門履行保化監(jiān)管職能后，由于保化品種多、銷售范圍廣、監(jiān)管人員少、專業(yè)知識不足等原因，一直無法形成有效的監(jiān)管模式。

　　這種狀況，對全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)從事化妝品監(jiān)管的人員來說，無疑是一把懸在頭頂?shù)?ldquo;達(dá)摩克利斯”之劍。

　　人員編制制約心有余而力不足

　　隨著民眾對保健食品、化妝品的數(shù)量需求和品質(zhì)要求越來越高，直接刺激了保化市場的繁榮。數(shù)據(jù)顯示，目前，我國已有化妝品生產(chǎn)企業(yè)5000多家，生產(chǎn)約2.5萬個品種，保健食品生產(chǎn)企業(yè)近5000家，生產(chǎn)保健食品約11000個，而與之相對應(yīng)的則是數(shù)以千萬計的經(jīng)營使用單位。

　　“相對于生產(chǎn)領(lǐng)域來說，經(jīng)營領(lǐng)域的監(jiān)管才是最令監(jiān)管部門頭疼的事。”浙江某基層食品藥品監(jiān)管人員告訴記者，與藥品經(jīng)營企業(yè)必須經(jīng)過嚴(yán)格的認(rèn)證審批不同，目前保健食品、化妝品的銷售在我國不需要“特許”經(jīng)營，在商場、超市、批發(fā)市場、賓館、洗浴中心、美容美發(fā)院等只要是有消費者的地方，就有可能有保健食品、化妝品的銷售，甚至像在街道、攤點這種無固定時間和地點的經(jīng)營行為也比比皆是。

　　“幾乎沒有人能說清自己的轄區(qū)內(nèi)到底有多少保健食品、化妝品經(jīng)營單位。”這位監(jiān)管人員告訴記者，他所在的縣食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)保健食品、化妝品監(jiān)管的科室是食品科，2名工作人員，一個負(fù)責(zé)餐飲食品監(jiān)管，一個負(fù)責(zé)保健食品、化妝品的監(jiān)管。“全縣就賓館、商場、超市，以及在工商登記注冊的美容美發(fā)院、洗浴中心、便利店就有3000多家，分布在30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按法規(guī)對化妝品經(jīng)營單位的監(jiān)管要求，除非監(jiān)管人員有孫悟空扯毛變猴的分身術(shù)。”

　　這位監(jiān)管人員所說的法規(guī)是指1991年由衛(wèi)生部頒布的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細(xì)則》，其第三十二條規(guī)定，每年對轄區(qū)化妝品批發(fā)部門巡回監(jiān)督每戶不少于兩次，每2年對轄區(qū)內(nèi)化妝品零售者巡回監(jiān)督每戶不少于1次。按照這個要求，監(jiān)管無疑是心有余而力不足。

　　而這種矛盾，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市而言，更加突出。對此，北京市藥品監(jiān)管局的保化監(jiān)督人員深有體會：25人承擔(dān)著全市92家化妝品生產(chǎn)和22萬家化妝品經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管任務(wù)，2010年，對化妝品經(jīng)營企業(yè)監(jiān)督全年完成1723家/年，離法規(guī)要求的11萬家次相去甚遠(yuǎn)。

　　?；N售形式多，對動態(tài)變化難監(jiān)管

　　相對于商場、超市、美容院等經(jīng)營實體的監(jiān)管，雖然任務(wù)大，監(jiān)管人員畢竟還能按圖索驥進(jìn)行目標(biāo)監(jiān)管，“怕就怕在那種毫無征兆、來去無蹤的保健食品、化妝品經(jīng)營行為，像會議營銷、直銷等方式，你監(jiān)管的步伐根本就追不上別人經(jīng)營變化的速度。”廣州市食品藥品監(jiān)管局一位監(jiān)管人員這樣表述實際監(jiān)管中的尷尬與無奈。

　　這位人士告訴記者，以會議營銷為例，銷售者事先銷售對象的篩選、招募等活動并不為監(jiān)管部門所掌握，同樣，銷售場所和內(nèi)容監(jiān)管部門也無從知曉。“對于這種眼皮子底下發(fā)生的?；a(chǎn)品經(jīng)營行為，往往都是消費者因為價格、質(zhì)量等因素投訴之后，監(jiān)管部門才知道，而此時，銷售者已消失得無影無蹤。”

　　來自各地的投訴舉報顯示，通過會議銷售的?；a(chǎn)品，90%以上屬于無證或者假冒偽劣產(chǎn)品，消費者使用后，極容易造成身體傷害。

　　“這無疑給監(jiān)管部門帶來巨大壓力。關(guān)鍵是壓力之下，依然找不到這種銷售方式的監(jiān)管著力點。”該人士告訴記者，監(jiān)管部門也曾設(shè)計過將會議內(nèi)容的前置把關(guān)交給酒店經(jīng)營者的監(jiān)管模式，即由酒店工作人員動態(tài)監(jiān)控會議的內(nèi)容。“舉報電話是多了，幾乎每天都10多個，可是等我們以及相關(guān)分局監(jiān)管人員趕過去，才發(fā)現(xiàn)是一些學(xué)會、科研單位或者藥品生產(chǎn)企業(yè)舉辦的專題研討會或?qū)W術(shù)交流會。疲于奔命，一無所獲。之所以會這樣，緣于酒店急于擇清自己的責(zé)任，采取可疑即報的方式。”

　　對于直銷這種看不見的“銷售”，該人士坦言：監(jiān)管更是不盡如人意。這是因為首先直銷由國家工商部門、商務(wù)部門發(fā)照，其經(jīng)營全過程也由相關(guān)部門監(jiān)管。“轄區(qū)內(nèi)直銷企業(yè)有多少，同一企業(yè)的直銷團(tuán)隊有哪些分支，經(jīng)營哪些保化產(chǎn)品，產(chǎn)品是國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)還是進(jìn)口產(chǎn)品等等諸多信息，并不為食品藥品監(jiān)管部門掌握。但是，其銷售的化妝品哪怕出現(xiàn)一丁點兒安全風(fēng)險，‘問責(zé)’的板子肯定會拍在食品藥品監(jiān)管部門身上。”

　　對于非法傳銷中銷售的假劣?；a(chǎn)品，更不是食品藥品監(jiān)管部門一個部門所能監(jiān)管到位的。鄭州市食品藥品監(jiān)管局一位執(zhí)法人員這樣講述親身經(jīng)歷，“一群人把你團(tuán)團(tuán)圍住，摩拳擦掌，要不是公安人員及時趕到，你一個人就會羊入虎口。”

　　河南省食品藥品監(jiān)管局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，基層監(jiān)管人員面臨的這種窘境，主要在于?；a(chǎn)品經(jīng)營(使用)未實行許可制度，監(jiān)管部門很難及時準(zhǔn)確掌握?；袌龅膭討B(tài)變化，在一定程度上限制了監(jiān)管，使監(jiān)管不可避免地存在盲點。

　　機(jī)構(gòu)設(shè)置限制，導(dǎo)致監(jiān)管缺位

　　采訪中，記者了解到，第三輪食品藥品監(jiān)管體制改革缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，各地各自為政，改革模式“百花齊放”也是導(dǎo)致化妝品監(jiān)管缺位的因素之一。

　　貴州省食品藥品監(jiān)管局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在本輪改革中，貴州全省縣以下食品藥品監(jiān)管局全部與縣衛(wèi)生系統(tǒng)合并，合并后僅設(shè)藥品監(jiān)管科，3~4名工作人員，負(fù)責(zé)全縣餐飲食品、藥品、化妝品、保健食品、醫(yī)療器械的監(jiān)管，平均到“四品一械”每一項不足一人，連應(yīng)付當(dāng)前嚴(yán)峻的食品、藥品安全形勢都捉襟見肘。“現(xiàn)在我們一年面對的食品、藥品的專項整治近20個，根本沒有時間進(jìn)行?；O(jiān)管。”

　　與貴州同樣境遇的還有山西省縣以下食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)，“不是我們不想把工作做到盡善盡美，確實我們分身無術(shù)。無奈之下，我們只有抓大放小。”山西某縣食品藥品監(jiān)管局（與衛(wèi)生局一套人馬，兩塊牌子）執(zhí)法人員這樣描述他們的保化監(jiān)管措施：藥品批發(fā)企業(yè)及零售藥店，進(jìn)行藥品日常監(jiān)管時順便查查，縣城大型商場、超市看看銷售臺賬。“這還是舉全局監(jiān)管之力。有時候真想把《霧里看花》的一句歌詞改成‘借我N雙手’唱出來，緩解整天背負(fù)的監(jiān)管壓力。”

　　與貴州、山西不同，有些地方在機(jī)構(gòu)改革中，只是進(jìn)行了職能移交，卻沒有相應(yīng)劃轉(zhuǎn)人員，湖北一位縣級食品藥品監(jiān)管局局長尷尬笑稱：“保化監(jiān)管，我是典型的光桿司令。每次看到關(guān)于保健食品、化妝品監(jiān)管的文件、通知，我的第一感覺是‘哪怕借給我一雙手’”。